El Banco Central del Ecuador es una persona jurídica de derecho público, parte de la Función Ejecutiva, de duración indefinida, con autonomía institucional, administrativa, presupuestaria y técnica.
Reseña histórica
El Banco Central del Ecuador nació a raíz de las reformas y valores fundacionales de la Revolución Juliana del 9 de julio de 1925, con el mérito de de ser el primer y único banco nacional emisor1 que planteó la salida de la aguda crisis que existía en el país.
En opinión de Luis Napoleón Dillon, la crisis económica de inicios del siglo XX, fue causada por la inconvertibilidad del billete2, las emisiones sin respaldo, la inflación, la especulación, el abuso del crédito y el desnivel de la balanza de pagos. Ante esta situación debía enfrentarse saneando la moneda y regularizando el cambio. Bajo estos valores fundacionales se creó el Banco Central del Ecuador (BCE), dentro de un abigarrado conjunto de reformas de la economía ecuatoriana apoyadas por los militares y civiles congregados alrededor de las ideas julianas y venciendo la inercia de algunos grupos a quienes no les interesaba el progreso en esta índole.
Como paso intermedio para la fundación del BCE, el 26 de junio de 1926 se creó la Caja Central de Emisión y Amortización, organismo encargado de reconocer oficialmente el monto total de medios de pago y de autorizar provisionalmente la circulación de billetes. Además, el 18 de octubre de 1926 se dispuso que los bancos autorizados a emitir billetes entreguen a la Caja Central de Emisión y Amortización determinadas cantidades de oro y plata. Mientras tanto, la misión presidida por Edwin. W. Kemmerer, ilustre economista estadounidense, que venía precedido de una gran fama fruto de trabajos similares en otros países a nivel mundial, preparaba un extenso conjunto de medidas económicas modernizantes. Dentro de ellas, el 11 de febrero de 1927 la Misión Kemmerer puso a consideración del Gobierno el Proyecto de Ley Orgánica del Banco Central del Ecuador.
En esa propuesta se creaba al BCE como una institución autorizada a emitir dinero, redescontar la tasa fija, constituirse en depositaria del gobierno y de los bancos asociados, administrar el mercado de cambios y fungir de agente fiscal. Es así como el 4 de marzo de 1927 el Presidente Isidro Ayora suscribe la Ley Orgánica del Banco Central del Ecuador3; la escritura pública de constitución del BCE se emite el 9 de julio del mismo año (segundo aniversario de la Revolución Juliana) y finalmente, el 10 de agosto de 1927, el BCE inicia operaciones, siendo esta fecha considerada como la de su fundación.
Estabilizar y unificar la moneda fueron los objetivos iniciales del BCE. Para lograrlo, se valió del “patrón oro de cambio"4, régimen monetario que fijaba el precio del sucre en términos de oro; la obligación básica del BCE consistía en mantener fijo ese precio.
Esta convertibilidad forzosa coincidió con la Gran Depresión de octubre de 1929, que obligó a decretar una moratoria de pagos el 8 de febrero de 1932. A partir de entonces, se entró en una política de gasto fiscal deficitario y crédito gubernamental de parte del BCE. Bajo este contexto, se recurrió al consultor mexicano Manuel Gómez Morín para reformar la Ley del Banco Central y la normativa monetaria relacionada. Junto a Víctor Emilio Estrada, conspicuo banquero guayaquileño, M. Gómez Morín aconsejó asignar al BCE la función de eje en la determinación de los tipos de préstamos ofrecidos por la banca privada al sector productivo mediante la modificación de la tasa de descuento (1937). Las dificultades para ejecutar las recomendaciones de la Comisión Gómez Morín fueron inmensas. No obstante, a partir de entonces las relaciones entre el gobierno y la banca se vieron profundamente modificadas.
Un Banco Central para el desarrollo
Concluida la Segunda Guerra Mundial, un nuevo repunte de la inflación, junto a graves problemas de balanza de pagos, hizo necesaria –una vez más- la comparecencia de técnicos extranjeros. En 1947 el BCE convocó a Robert Triffin, ilustre economista keynesiano5 experto del Sistema de Reserva Federal de los EE.UU. Triffin propone reemplazar la Ley Orgánica del Banco Central por la Ley de Cambios Internacionales (1947) y la Ley de Régimen Monetario (1948). La Ley de Régimen Monetario de 1948 otorgó al BCE el rol de gestor de la liquidez para financiar el desarrollo del país, que permitió a la institución aportar a la consolidación de la economía nacional durante el período de los Treinta Gloriosos6, el de mayor estabilidad monetaria en la historia económica del Ecuador. Además, la Ley de Régimen Monetario de 1948 consagró nuevos conceptos: un Directorio del BCE en el que participa el Gobierno; la potestad de devaluar la moneda con fines económicos y de ejecutar políticas anticíclicas; la autorización de conferir préstamos al Estado y al sector productivo; y, finalmente, un sistema contable que le permita asumir las nuevas funciones. Este régimen monetario enfrentó con éxito, por más de tres décadas una serie de perturbaciones económicas.
Crisis de la deuda externa y dolarización
La crisis de la deuda externa inicia en los años 80 y se desencadena en 1981, luego del incremento internacional de las tasas de interés de 19797. A los desequilibrios de la economía, los déficits fiscales, la devaluación monetaria y la inflación desbordada, se sumaron presiones internas del sector privado, para que el Estado solvente los problemas de endeudamiento existentes. Como resultado, tuvieron lugar procesos de renegociación de la deuda externa y de socialización de la deuda del sector privado nacional a través de la denominada “Sucretización de la deuda privada”.
Adicionalmente, con el apoyo del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, se emprendió un nuevo cambio para reordenar el conjunto de la economía e intentar retomar la senda de crecimiento. Con este propósito y bajo un nuevo paradigma económico8, en mayo de 1992 se expidió la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado. Esta última buscó darle “autonomía” al BCE alejándolo de designaciones y decisiones políticas en el caso de nombramiento de autoridades por parte del gobierno; restringir el uso de instrumentos directos y dar mayor importancia a los instrumentos indirectos para orientar el tipo de cambio, las tasas de interés y así manejar niveles estables de inflación; evitando que el BCE otorgue crédito al fisco. Bajo este marco normativo, el país entró en un régimen de flotación controlada del tipo de cambio en el cual el rol del BCE consistió principalmente en intervenir en el sistema financiero a través de las mesas de dinero, de cambio y las subastas de bonos de estabilización monetaria (BEMs). Además, esta reforma autorizó al BCE a operar como prestamista de última instancia del sistema financiero.
A la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado de 1992, se sumó la Ley General de Instituciones Financieras de 1994 y la Constitución de 1998, que juntas completaron la autonomía del BCE y la liberalización de los mercados financieros para que la libre competencia fomente su desarrollo. Así por ejemplo, la Constitución de 1998, en su Art. 261, define al BCE como una “persona jurídica de derecho público con autonomía técnica y administrativa, [que] tendrá como funciones establecer, controlar y aplicar las políticas monetaria, financiera, crediticia y cambiaria del Estado y, como objetivo, velar por la estabilidad de la moneda.” Por otra parte, la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero de 1994 eliminó la figura de intervención de la Superintendencia de Bancos y Seguros en las entidades financieras, priorizando la autorregulación de las mismas. En 1998 se presentó una de las peores crisis financieras del país con la entrada de algunos bancos a “saneamiento” y “reestructuración”.
Las pérdidas de los bancos privados se socializaron al asumir el Estado las obligaciones de éstos últimos. El BCE, en su calidad de prestamista de última instancia, emitió inorgánicamente sucres para financiar créditos de liquidez y para que la Agencia de Garantía de Depósitos -AGD- pueda pagar en efectivo a los depositantes afectados9. El país terminó perdiendo la credibilidad en su moneda, lo que desencadenó en que, el 8 de marzo de 1999, el Ejecutivo declare un feriado bancario que congeló la mayor parte de los depósitos de la ciudadanía. Casi un año después, con el objetivo de mitigar el creciente malestar social, el Ejecutivo anunció la dolarización de la economía ecuatoriana el 9 de enero de 2000. El dólar de los Estados Unidos pasó a reemplazar al sucre ecuatoriano en sus atribuciones de moneda de curso legal que cumple las funciones de reserva de valor, unidad de cuenta y medio de pago. El BCE quedó imposibilitado de emitir moneda, salvo la moneda fraccionaria, y teniendo la obligación de canjear los sucres existentes por los dólares de los Estados Unidos que poseía en su Reserva Monetaria Internacional -RMI-, a un tipo de cambio fijo, este último proceso terminó en junio de 2001.
Ya dolarizados, poco a poco el sistema financiero volvió a la normalidad pero recién en 2004 las captaciones y colocaciones retomaron sus niveles históricos previos a la crisis financiera de 1998.
El Banco Central y su autonomía
Con la Constitución de 2008 el BCE dejó de ser “autónomo” y se constituyó en una persona jurídica de derecho público que tiene la responsabilidad de instrumentar las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera formuladas por la Función Ejecutiva10. La Constitución de 2008 también obligó a una reestructuración integral de la normativa monetaria y financiera existente, así como de las instituciones responsables de diseñar y ejecutar la política económica. En lo que respecta al BCE, entró en una nueva reforma estructural para actualizar su rol y afrontar los retos que se le presentaban.
En mayo de 2021, se aprobó la Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico Monetario y Financiero para la defensa de la dolarización, que define al Banco Central del Ecuador como Persona Jurídica de derecho público, parte de la Función Ejecutiva, y con autonomía institucional, administrativa, presupuestaria y técnica. Establece como funciones de la entidad: Garantizar que el dinero circule en el país, vigilar el funcionamiento y la salud de la economía; preservar y administrar la reserva internacional; y administrar los Fideicomisos del Fondo de Liquidez de los Sectores Financieros Privado y Popular y Solidario11.
Con esta normativa, el BCE se configura como institución técnica al servicio del país, para cumplir su objetivo de fortalecer la dolarización y proteger el dinero de los depositantes.
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Notas bibliográficas
1La “Supresión de la Ley de Inconvertibilidad de billetes; establecimiento del Banco Nacional que dé valor a la moneda” fue el tercero de los doce puntos del programa de los militares julianos. Ver: Ejercito Nacional. (1925). “Los doce puntos del Programa del nuevo Régimen”. Revista de Estudios Histórico-Militares. Año IV. No. 26. Quito-Ecuador, p. 567.
2 En 1914, bajo la segunda presidencia del general Leonidas Plaza (1912-1916), se promulga la Ley de Inconvertibilidad o Ley Moratoria que permitió a los bancos emitir billetes sin respaldo metálico.
3Registro Oficial. (12 de marzo de 1927). Nro. 283.
4El Banco Central del Ecuador se creó en un contexto en el cual el pensamiento económico estaba reinado por el patrón oro y la ortodoxia monetaria (neutralidad de la moneda) del pensamiento de David Ricardo (1772-1823). La neutralidad de la moneda de Ricardo considera que las tasas de interés reales no están influenciadas por la moneda, éstas últimas se fijan por la confrontación de la oferta de ahorro y la demanda de inversión, ambas variables reales. La moneda únicamente influencia las tasas nominales de interés vía inflación y, por lo tanto, hay que limitar su emisión, respetando la ecuación cuantitativa de la moneda (MV=PQ) creada en el siglo XV. Con respecto a David Ricardo, J.M. Keynes en su obra “la Teoría General del Trabajo, Interés y Moneda” de 1936 menciona: “Ricardo conquistó Inglaterra tanto como la Santa Inquisición conquistó España”.
5En el ámbito del pensamiento económico, se comienza a imponer una visión heterodoxa de la moneda, liderada por el Econ. británico John Maynard Keynes (1883-1946). Para él, “la moneda no es una mercancía sino una moneda”. La emisión monetaria no debe hacerse pensando únicamente en estabilizar la inflación sino también en la creación de trabajo. Si el nivel de trabajo de una economía es bajo, se requiere emitir moneda para dinamizar la economía y alcanzar un pleno empleo con inflación controlada. Para conocer acerca del pensamiento monetario de J.M. Keynes, ver A treatise on Money (1930) y Proposal for an Internacional Clearing Union (1941).
6Término utilizado para describir el desarrollo mundial del período posterior a la Segunda Guerra Mundial y anterior a las consecuencias estructurales de la primera crisis del petróleo: 1945-1975.
7El 6 de octubre de 1979 el Federal Open Market Commitee (FOMC) de los Estados Unidos adopta una reforma en su política de tasas de interés para pasar de incrementos graduales de tasas de interés a aumentos más sustanciales.
8Al pensamiento keynesiano vino a anteponerse la contrarevolución monetarista liderada por Milton Friedman (1912-2006) y la Escuela de Chicago con los conceptos históricos de la neutralidad de la moneda. Bajo este marco conceptual, los Bancos Centrales deben dejar de ser agentes de desarrollo y pasar a ser instituciones “autónomas” que se dediquen únicamente al objetivo de controlar la inflación, dejando a un lado el resto de objetivos como son el trabajo, el crecimiento económico y la redistribución. Únicamente se les permite utilizar instrumentos indirectos de acción (instrumentos de mercado) y se les prohíbe utilizar métodos directos como el direccionamiento del crédito.
9“La AGD inició el pago en efectivo de la garantía de depósitos a través de títulos (Bonos AGD) emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) con vencimientos al 2013 y 2014. El único comprador de estos papeles fue el BCE, a través de emisión inorgánica”. (Dirección de Análisis y Política Económica de la Coyuntura. (Jul. 2010). “La economía ecuatoriana luego de 10 años de dolarización”. En Paladines E. (Edit), Dirección General de Estudios del Banco Central del Ecuador, Quito, Ecuador, p.35.
10 Constitución de la República del Ecuador. 2008. Art. 303.
11Registro Oficial. (2021). Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico Monetario y Financiero para la defensa de la dolarización.
